国金证券宋雪涛：解码生育补贴的呼和浩特样本

　　来源：雪涛宏观笔记

　　生育鼓励政策更适合作为中央事权，预计今年将出台全国层面的多元化生育支持政策，但落地时间相对靠后。

　　文：国金宏观宋雪涛/联系人张馨月

　　今年两会政府工作报告明确提出要“制定促进生育政策，发放育儿补贴”。

　　尽管全国范围的补贴方案仍处于起草阶段，但在两会刚刚闭幕后的2025年3月13日，呼和浩特市政府出台了《关于促进人口集聚推动人口高质量发展的实施意见》：

对2025年3月1日起出生的一孩家庭一次性发放1万元生育补贴，二孩家庭发放5万元育儿补贴（分5年发放），三孩及以上家庭发放10万元育儿补贴（分10年发放）。

　　除了较大力度的现金补贴之外，呼和浩特市政府还提出“为入托的0—3岁幼儿家庭每年发放600元托育机构照护补贴”、“三孩及以上孩子入学可在全市自由选择”等政策。

　　为什么呼和浩特市在全国两会后率先出台了大力度的现金育儿补贴支持？

　　第一，呼和浩特的出生人口情况不容乐观。2023年呼和浩特常住人口出生数仅有2万人，出生率降至5.6‰，低于全国同期6.39‰的水平。同时，2023年呼和浩特的人口自然增长率为-0.76‰，其人口负增长压力位居中西部省会城市前列。

　　第二，近年来呼和浩特市的财政收支有所改善。作为中西部城市，呼和浩特市的财政支出压力一定程度上由中央转移支付分担，2024年财政自给率为43.6%，其一本账资金用于三保的压力相对较小，发放育儿补贴带来的财政支出压力有限。

　　同时，呼和浩特市的财政收入状况也有所改善。2024年一般公共预算收入为254.8亿元，较上年增长17亿元，同比增速达到7.1%，同期全国地方一般公共预算本级收入仅增长1.7%。

　　第三，呼和浩特市的育儿补贴方案仅针对从今年起的新出生儿童，补贴方案起步的前几年带来的财政支出压力总体有限，预计2025年呼和浩特市育儿现金补贴总额为2.4亿元，仅占一般公共预算收入的0.9%，到2030年补贴总额将达到14.1亿元，占一般公共预算收入的4.2%。

　　尽管呼和浩特市的生育补贴力度很大，但是全国层面的生育支持政策还是会更加多元化，在单一现金补贴力度上可能较难达到呼和浩特的水平。

2024年10月，国务院办公厅印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，提出要从强化生育服务支持，加强育幼服务体系建设，强化教育、住房、就业等支持措施，营造生育友好社会氛围等方面推动建设生育友好型社会。

　　结合地方经验看，除了现金补贴之外，可能涵盖社保补贴、育幼消费补贴、住房支持等措施。

　　社保补贴的例子是江苏省，2025年2月20日发布《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，明确提出将女职工生育一孩期间的社保费用纳入补贴范围（50%），同时将辅助生殖技术和分娩镇痛等纳入医保支付，并提出失业女性生育期间可一次性加发3个月失业保险金。

　　育幼消费补贴的例子是浙江省，2025年3月11日印发《大力提振和扩大消费专项行动实施方案》，明确提出“根据国家部署，建立实施生育补贴制度，为符合条件的生育家庭发放生育补贴。鼓励有条件的地方发放结婚消费券、托育券，开展普惠托育基本公共服务。”

　　购房补贴的例子较多，代表性的是湖北省天门市，2023年出台《关于鼓励生育的五条措施》，明确对生育二孩、三孩的家庭分别予以5万、10万购房奖补房票，用于购买新建商品住房。并且在2024年4月1日出台《关于鼓励生育的七条意见》，将二孩、三孩的住房补贴金额提高至6万、12万。

　　由于生育行为对于社会具有正外部性，并且外部性既跨地区，也跨时间。由于低能级城市的新增人口较难避免被高能级城市“虹吸”，导致地方缺乏大力补贴生育的动机，因此鼓励生育政策更适合作为中央事权[1]，由中央主导“全国一盘棋”，而地方则是“锦上添花”。

　　国家卫健委主任雷海潮3月7日表示，“今年将发放育儿补贴，国家卫健委正在会同有关部门，起草相关的育儿补贴的操作方案”，这意味着目前全国的育儿补贴方案尚处于起草阶段，距离最终落地仍需要一定时间。

　　考虑到全国层面的鼓励生育政策可能更加多元化，而现金育儿补贴只是其中之一，制定系统性的生育支持方案也需要时间，因此预计全国范围的生育支持政策落地时间相对靠后，最早或在今年下半年。

　　基准情形下，预计全国层面的育儿补贴每年规模在1500亿元左右，直接拉动社零增长0.2个百分点。2024年我国居民平均消费倾向为68.3%，每年1500亿元的育儿补贴将形成1025亿元的消费支出，拉动社零增长0.21%。

　　此外，未来全国层面的育儿补贴力度可能逐年递增，并将一孩纳入补贴范围。在这一情形下，预计每年的育儿补贴规模将超过3000亿元，拉动社零增速超过0.4个百分点。其中，婴幼儿消费将直接受益，改善性住房需求和后地产链或间接受益。

　　在全国性的生育补贴方案落地之前，预计人口增长压力较大的城市将陆续出台地方层面的生育支持政策。

　　《中国人口和就业统计年鉴2024》显示，目前全国已有23个省市自治区人口自然增长率为负。除东三省外，内蒙古、重庆、湖北、四川、湖南、山西、上海、天津、江苏等地的人口负增长压力也比较大，出台生育支持政策的紧迫性较高。

　　财政自给率也是影响地方出台生育支持政策的因素之一。对于财政自给率过低的地区，生育补贴政策可能带来财政负担；对于财政自给率较高的发达地区，现行的生育补贴力度难以起到提振生育的效果，并且发达地区应对人口增长压力可以通过提供更高水平的基本公共服务吸引其他地区人口流入，相较之下出台生育补贴政策的意愿更低。因此，财政自给率居中的省份（比如内蒙古、重庆、湖北、四川、湖南、山西）出台增量生育支持政策的可能性更高。

　　[1]都阳， 程杰， 曲玥． 生育支持政策的中央事权与顶层设计[J]． 人口研究， 2024， 48（2）： 3-16．

　　风险提示

　　对政策的理解可能存在偏差；内外部不确定性超预期