□ 刘帆

近年来，随着金融体制改革不断深化，中国特色现代金融体系日益完善，健全金融法治成为加快建设金融强国、全面加强金融监管、防范化解金融风险、推动金融高质量发展的必然要求。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“制定金融法”，在推进金融治理体系和治理能力现代化的背景下，已然成为当下及未来一段时间内我国金融法治建设的重点工作，应秉持整体思维、全局意识和系统观念，从统合金融法律规范、确认金融监管改革和保护金融消费者权益三个维度着手理解制定金融法的理论意义和实践价值。

第一，制定金融法是统合金融法律规范的客观需要。经过近三十年的金融法治建设，我国已基本建立了现代金融法治体系，形成了以中国人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法、信托法、票据法、反洗钱法、证券投资基金法、期货和衍生品法等十部金融领域单行法为关键核心，以行政法规、部门规章和规范性文件为重要内容，以地方性法规为补充的金融法律规范，层次多元、领域全面、结构完整。囿于受到立法理念、程序和技术的多重约束，金融领域的法律规范存在结构性缺失和碎片化问题，前者导致高位阶的法律和行政法规供给不足、覆盖不全且原则性规范和授权性条文较多，后者造成低位阶的部门规章和规范性文件供给过剩、相对独立且具有较强的专业水准和可操作性。从传统“分业经营、分业管理”向“机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管并重”转型的过程中，既有金融法律规范显得力不从心，难以充分发挥其实际功用，需要制定一部能够统合不同金融法律规范内容的金融法作为基础性法律，加强顶层设计、明确整体框架、统筹立法原则，对不同金融行业的法律规则进行系统性整合，践行“同一业务、同一标准”原则，确保不同金融机构在提供相同或相似金融服务时获得一致监管，尽可能消除结构性缺失和碎片化问题带来的监管冲突、监管重复、监管空白等不适应之处，真正做到依法将所有金融活动全部纳入监管，充分考虑金融法律规范的整合、补充与协调，尤其是金融法与金融稳定法之间的实质区别，提高金融法律规范的确定性、稳定性和可预期性。

第二，制定金融法是确认金融监管改革的现实需求。经过多轮次的金融监管改革，我国经历了从大一统到分业监管再到混业监管的演进过程，从最初的“一行”到“一行三会”再到“一行两会”和“一行一局一会”，金融监管框架的不断调整是为了有效应对金融市场的快速发展和金融活动的日益复杂，尽可能消除随之带来的监管协调、监管重复与监管空白等问题。尤其是在监管职能分散导致跨行业、跨市场、跨地域的监管难度不断加大之情形下，自发生成了紧密合作、密切协调的监管协同需求。没有法律层面统一的金融监管框架，难以形成有效的监管合力，需要制定一部能够确认金融监管改革成果的金融法作为基础性法律，为金融监管改革提供法律支持，明确各金融监管机构的职责与权限，推动不同金融监管部门之间的协同合作，实现横向监管协调与纵向监管高效。需要将2023年《党和国家机构改革方案》所确立的金融监管改革最新成果转化为金融基础性法律中的制度保障条文，确立金融监管框架的正式法律地位，确保金融监管机构有权对所有金融机构和金融活动进行监管。需要统筹推进中央和地方的金融监管协同，以防范化解地方金融风险为导向，由金融基础性法律划分中央和地方的金融监管权责分工，明确地方政府的属地风险处置责任。需要通过整体化、全局化、系统化的金融法框架，为未来的金融监管改革预留充足的法律空间，提高法律文本的适应性，从而更好地应对现代金融市场的多样化、复杂化与全球化挑战。此外，要重点强调党中央对金融工作的集中统一领导，通过制定金融法确认中央金融委员会及其办事机构的法律地位，明确其顶层设计、统筹协调和整体推进职责。

第三，制定金融法是保护金融消费者权益的应有之义。金融法的基本框架与正三角形类似，属于正和博弈范畴，三个顶点分别是监管机构、金融机构和金融消费者，核心利益分别为金融安全、金融效率与消费者保护（或金融公平），金融立法、金融监管和金融体制改革均需寻求三种利益之间的平衡。囿于金融市场广泛存在的信息不对称和信息不充分，金融消费者是整个金融体系中最为薄弱的环节，其权益极易遭受不法侵害。金融危机后各国的金融监管体制改革均将保护金融消费者权益列为重要议题，只是保护方式、政策逻辑和监管力度有所差异。现阶段，我国已逐步确立了保护金融消费者权益的政策目标，由“一局”统筹负责金融消费者权益保护工作，“一行一局一会”分别按照各自的职责分工处置金融消费者投诉事项，并出台了相应的规章制度，一定程度上消减了分业监管体制下保护金融消费者权益被人为割裂的弊病，但统一、清晰、有效的法律保护路径仍未形成，金融监管机构亟须加大保护力度，将以金融安全和金融效率为核心的二元政策目标升级为金融安全、金融效率和金融消费者保护均衡兼顾的三元政策框架，以适应不断发展和显著变化的金融创新。在此情形下，需要制定一部能够保护金融消费者权益的金融法作为基础性法律，从整体性、全局性、系统性的角度出发，提高金融监管机构对金融消费者权益保护工作的重视程度，完善信息披露程序，明确适当性原则和适应性要求，建立全覆盖、一体化、高效率的金融消费者争议解决机制，打击非法金融活动和不正当销售行为，加强金融消费者的智识教育并提高其风险识别能力，规范金融市场秩序，促进金融活动的公平透明。

（本文为国家社会科学基金重点项目：18AFX018和重庆市哲学社会科学规划重大项目2021TBWT-ZD12的成果）