□ 刘晓红

2023年3月新修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）将法律保留事项中的“仲裁制度”改为“仲裁基本制度”，为地方仲裁立法创造了空间。2024年11月《中华人民共和国仲裁法（修订草案）》（以下简称《草案》）正式公布，将为完善我国仲裁制度迈出坚实的一步。但《草案》却并未对地方仲裁立法作出回应和细化，因此建议《草案》应在附则部分增设一条“根据改革开放的现实需要，允许省级立法机关依法开展地方仲裁立法”。

仲裁法修订支持地方仲裁立法的动因

仲裁法施行以来，中国仲裁机构迅速发展，但受经济发展的东西差异和地域化格局影响，令各地仲裁发展存在不同需求。东部沿海一线城市的仲裁机构呈现更强的市场化和更高的国际化趋向，并开始致力于建设国际仲裁中心率先展开市场化改革。中西部地区仲裁机构更侧重于服务本地市场并主要关注基层民商事纠纷的解决。另外，仲裁法中仲裁机构均由地方政府设立的规定，令地域化成为中国仲裁的突出特征。故允许地方基于本地实际展开仲裁立法，将一定程度上解决仲裁地域发展差距引发的问题。

党的十八大以来，各地在“中央授权、地方立法”模式的推广下展开各项改革，也意图通过地方立法推进本地仲裁发展。无论是上海利用自贸区优势还是深圳、珠海等经济特区借助特区立法权加速仲裁改革的立法探索，虽有助于仲裁制度的完善，但为尽力避免与仲裁法条文冲突，无论立法措辞还是关注问题均较为谨慎。2021年中央立法授权上海制定浦东新区法规，再次激发上海借助浦东变通立法权进行仲裁立法的热情，但也带来了相关工作是否可以纳入变通立法范畴的争议。对此，全国人大通过立法法将“仲裁制度”改为“仲裁基本制度”，为地方制定相应的仲裁制度规则预留空间。仲裁法作为地方仲裁立法的上位法，也应与立法法保持一致并授予地方仲裁立法的权限，也有利于避免已有地方仲裁立法相关条文与修改后的仲裁法产生抵牾。

当前修订仲裁法，尤其是国际化和市场化改革的呼声愈加强烈。面对中国目前仲裁市场的地域差异，允许地方仲裁立法是一条可行路径。首先，要对标国际通行规则明确中国仲裁制度空白。一是缺乏仲裁地概念；二是缺少临时仲裁制度；三是缺乏全面的仲裁临时措施制度，在临时措施的种类和程序上区别于国际通行规则。其次，仲裁法要回应改革需求提升服务市场经济能力。一是仲裁机构法律属性不明，在市场经济活动中难以承担独立的法人责任并展开市场化运营；二是仲裁市场开放度不足，境外仲裁机构长期无法进入中国内地法律市场开展业务；三是沿用计划经济时代的组织化严格管理模式，强制封闭式仲裁员名册难以契合意思自治，仲裁机构的行政化色彩也难以获得市场主体信任，缺乏仲裁机构的设立与退出规则也影响着仲裁机构的市场化运营。《草案》对若干与国际接轨的仲裁制度加以了规定，但对于尚未规定的制度则可以在地方仲裁立法中加以弥补。

仲裁法修订后地方仲裁立法的空间

从“仲裁制度”变为“仲裁基本制度”形成了中央掌控仲裁基本制度框架、地方调整与创新仲裁一般制度的立法权分配模式。对“仲裁基本制度”的理解决定着地方仲裁立法的空间，需在制度与规则创制中避免侵蚀法秩序的统一。要在国家维护法秩序统一的过程中确定本国仲裁制度的基本框架，并为当事人意思自治保留更多的空间。旧版立法法第八条将“诉讼和仲裁制度”统归于法律保留事项的做法是将二者均划归为程序法而带有公法属性，为保证公法秩序统一而不允许地方立法。此次修法将仲裁与诉讼区分，提出“仲裁基本制度”的表述契合了仲裁的制度定位。对可仲裁范围、仲裁裁决的撤销与承认执行等涉及国家司法权或公共利益的内容多属于仲裁基本制度，地方立法仍应防止与仲裁法产生抵牾。对囿于私主体之间由当事人意思自治决定的契约性制度，则可以允许地方立法予以调整和更新。

“仲裁基本制度”是立法法中划定中央与地方的仲裁立法权边界表述，“仲裁基本制度”范畴的明确，应对照国际仲裁通行制度并结合仲裁法基本规定作出归纳。具体包括：其一，仲裁法基本原则支撑中国仲裁制度并指导地方立法，主要是指仲裁意思自治原则、仲裁独立原则和一裁终局原则。其二，仲裁法勾勒中国机构仲裁程序框架并已保留调整空间。现行仲裁法以机构仲裁为核心确立了“申请和受理”“仲裁庭的组成”及“开庭和裁决”等环节。地方仲裁立法不宜对上述基本程序进行删减。其三，仲裁法的司法审查关涉国家司法权的行使并表明基本司法立场。我国仲裁司法审查标准只能由仲裁法作出修订，地方立法无从僭越。

此外，对仲裁基本制度的解释要以服务和保障国家改革决策为导向。对于涉及涉外法律服务和保障高水平对外开放的地方立法，更应有侧重地限缩“仲裁基本制度”的解释范围，贯彻中央的政策意旨并鼓励地方扩大开放。尤其对于地方对标国际的立法，应尽可能限缩“仲裁基本制度”的适用而给予地方立法更大的空间，助力国际仲裁中心的建设。

地方仲裁立法的路径依循与实践探索

在立法法和仲裁法授权地方在仲裁的非基本制度范围内进行立法的基础上，地方仲裁立法需通过央地协调找准立法导向，在立法意图上与仲裁法保持一致，形成妥善的立法模式，抓住地方仲裁立法的关键任务。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》（以下简称《仲裁意见》）在当前中国仲裁制度改革中发挥着关键指引作用，故地方立法应重点关注该意见中需要通过立法落实的内容。

首先，地方立法要落实《仲裁意见》和仲裁法关于改革完善仲裁委员会内部治理结构的要求。包括明确仲裁机构非营利法人地位，健全仲裁监督和管理机制；在仲裁法基础上建立仲裁员推荐名册制度；细化仲裁机构设立、合并条件并探索建立自愿解散机制，推动仲裁机构的市场化改革。

其次，地方立法要为仲裁制度创新作出探索。要结合本地实际确立仲裁与诉讼和调解等机制的对接规则，增强仲裁在多元化纠纷解决机制中的作用。还要聚焦互联网仲裁发展，为与仲裁相关的虚拟听证、程序推进和数据管理等问题制定规则。

再次，地方立法要助力仲裁服务高水平对外开放。包括要对境外仲裁机构在内地开展仲裁和本地仲裁机构赴境外开展业务设立规则，要在尊重仲裁机构独立法人地位的前提下明确政府监管的权力边界。在立法模式上，全国人大常委会可充分利用备案和审查制度，围绕建设国际仲裁中心的现实需要，对地方可能出现的变通立法进行分类甄别。地方立法机关在立法法授权下，在满足本地需求的同时从国家法制统一的高度推进工作并保持与中央的沟通，并通过负面清单的方式明确地方仲裁立法的具体范围。

基于打造具有国际影响力的国际仲裁中心的关键要素，地方仲裁立法应重点关注两方面：一是通过地方立法率先对接国际通行规则的相关规定。与《联合国国际贸易法委员会国际商事仲裁示范法》对照，仲裁法在临时仲裁、临时措施等方面存在制度空白而无法满足当事人需求。所以，在相关地区建设国际仲裁中心的过程中，应在中央授权的空间内补齐制度短板；二是发挥立法激励作用，促进仲裁机构及仲裁从业者顺应市场经济规律展开服务，实现仲裁产业聚集。应结合实际明确政府等公权力的权力边界，为仲裁机构自主发展、仲裁从业人员自由流动创造空间并提供保障，吸引全球仲裁人才和机构集聚促进产业发展。

（原文刊载于《政法论坛》2025年第1期）