□ 范晓波

央行数字货币跨境支付的现状

近年来，多国中央银行和国际组织加速了对央行数字货币（CBDC）的研究与试验。根据国际清算银行（BIS）的调查，过去5年内，94%的受访央行从事某种形式的CBDC工作。2023年支付与市场基础设施委员会（CPMI）的跨境支付调查显示，绝大多数支付系统已经或正在实施至少一项与加强跨境支付相关的行动。在此背景下，CBDC作为一种新型支付媒介，正逐渐成为重塑全球支付体系的关键力量。各国央行在跨境支付领域的试点和研究涵盖了支付系统的各个方面，包括技术架构、数据标准等。然而，由于不同国家的CBDC系统差异较大，跨境支付中的技术和法律挑战日益凸显。

当前央行数字货币跨境支付监管存在的问题

央行数字货币的跨境支付潜力在全球金融体系中逐渐显现，但其跨境应用过程中依然面临监管方面的显著障碍。当前的监管体系多基于传统支付模式，难以完全适应CBDC的特性。在监管协调方面存在的主要问题表现在：

1.技术标准不统一，系统互操作性不足

技术互操作性是实现CBDC跨境支付的关键，但当前全球各国央行在技术标准、支付系统和数据接口上缺乏统一的规范。不同国家在CBDC的架构选择和平台设计上差异明显，甚至可能采用不同的技术协议，如某些国家倾向于分布式账本技术（DLT），而另一些国家则依赖传统支付网络。此外，不同CBDC系统的数据格式、通信协议不一致，使得系统对接的技术难度和成本增加，导致跨境支付的速度和效率受到影响。这种技术标准的不一致性严重阻碍了CBDC跨境支付的顺畅实现。

2.数据跨境流动中的隐私保护与安全问题

CBDC的跨境支付涉及用户隐私数据的收集、存储和传输，而各国在数据治理和隐私保护方面的法律标准存在明显差异。例如，欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）对数据的跨境传输有严格限制，要求数据接收方达到等同的保护水平，而美国和其他国家的隐私保护标准较为宽松。这种差异导致CBDC跨境支付在隐私保护上面临重大风险。由于缺乏统一的国际数据保护标准，CBDC在跨境交易中难以平衡数据流动和隐私保护的需求，影响了用户的信任和支付的普及度。

3.法律框架不统一，监管规则差异显著

当前，全球尚未形成对CBDC跨境支付的统一法律框架，各国在对CBDC的法律定义、交易规则、金融机构准入等方面存在显著差异。首先，不同国家对CBDC的法律地位认识不一，有一些国家将其视为法定货币，而另一些国家则视其为资产。其次，货币法和支付结算法差异，各国或地区的货币法和支付结算法对央行数字货币的设计、发行、服务商资格和交易行为的界定提出了不同要求。再次，央行数字货币交易规则的差异直接影响争议的解决。在跨境支付过程中，可能发生交易失败或数据泄露等法律纠纷，责任分配和纠纷解决成为关键问题。由于这些纠纷涉及多个司法管辖区，不同国家在法律适用和判决执行方面可能存在分歧，进一步复杂化了跨境支付的法律环境。

4.缺乏国际监管协调，导致跨境支付监管多样化和复杂化

目前，各国自主研发或少数国家联合研发CBDC导致跨境支付的监管差异较大。尽管有些国家和地区在数字货币和支付系统方面出台了一些相对统一的规定，但这些规则多为地区性规范，缺乏全球性的普遍适用性。这种缺乏协同的监管模式不仅使跨境支付流程复杂化，还可能导致“监管套利”现象的出现，即某些支付行为绕过监管较严的国家，选择在法律较为宽松的国家进行，增加了金融体系的风险。

央行数字货币跨境支付监管的完善建议

为了克服CBDC在跨境支付中面临的监管障碍，各国央行和国际组织应采取一系列具体措施，通过技术标准统一、数据治理协调、法律框架优化以及国际合作机制的加强来推动CBDC的全球化应用。具体政策建议包括：

1.推动全球统一的技术标准，提高系统互操作性

建立全球统一的技术标准是CBDC跨境支付顺畅运行的前提。各国央行可以通过双边、区域、多边协调，共同制定并推广CBDC的技术标准，包括数据格式、支付接口协议和通信协议等。例如，可以通过采用ISO 20022等支付报文标准来实现数据的一致性和兼容性。同时，各国央行可以在CBDC系统中优先采用分布式账本技术（DLT），以推动全球支付网络的无缝衔接。统一的技术标准将有效减少系统间的兼容性障碍，降低跨境交易的成本和难度。

2.建立跨境数据治理框架，统一隐私保护标准

数据跨境流动中涉及的隐私保护问题需在全球范围内得到协调。建议参考欧盟的白名单制度、充分性决定、标准合同条款、约束性公司规则等，促进和规范数据跨境流通。此外，针对CBDC的跨境支付，国际监管机构应建立最低隐私保护标准，并推广先进的数据保护技术，如差分隐私、同态加密和零知识证明等，以在数据合规和隐私保护间取得平衡。通过数据治理框架的统一，各国在保障用户数据安全的同时，能更灵活地促进数据跨境流动。

3.建立国际共识，统一CBDC的法律和监管框架

CBDC跨境支付的法律框架需要在多个层面上进行协调。一方面，各国需要在法律规范和技术标准之间找到平衡，确保法律规范能够适应技术发展。另一方面，国际社会需要建立统一的国际标准和相互认可机制，以实现跨境互操作性。特别是在支付服务商准入条件和清算结算规则上予以明确。通过明确各方的法律责任，CBDC在跨境支付中可以减少法律不确定性，从而提高合规性和用户信任度。

4.加强国际监管合作，推动跨境支付的协同监管

多元化的国际监管合作对于构建高效、安全、互操作性的CBDC跨境支付体系至关重要。通过国际共识、统一标准和创新项目的推动，全球金融体系将实现进一步的融合与创新。

区域性合作也是有效途径。例如，中国与东盟国家的合作以及欧洲央行体系和东盟中央银行论坛等，正在推动区域内CBDC跨境支付的监管政策协调。一些国家的央行已签订双边或多边合作协议，增强跨境支付连接，如2022年东南亚五国央行的谅解备忘录。

国际合作可以有效减少各国央行在数据治理、隐私保护和互操作性方面的政策差异，避免“监管套利”现象的发生。

5.创新治理机制

为应对跨境央行数字货币支付的治理挑战，需要设计创新的治理机制。在传统的双边链接中，各支付系统独立治理，监管机构主要监督各自的系统，缺乏联合治理责任。而共享平台则需要建立独立的治理安排和合作监督机制，由参与的中央银行共同监管。任何多边的央行数字货币安排都应有一个共同商定的治理框架，明确各方的规则、权利和义务。一些先行先试的创新项目如mBridge和Project Nexus等，通过创新治理机制，为各参与方打造了一个高效的国际合作平台，推动了央行数字货币跨境支付的探索。

通过对CBDC跨境支付项目的研发概况、问题及应对的分析，我们可以看到，CBDC在跨境支付领域的应用前景广阔，有潜力解决当前跨境支付系统面临的诸多挑战。然而，要具备这一潜力，需要各国央行、国际组织和私营部门的密切合作。现行的跨境支付法规和监管框架需要进一步调适，提供清晰的法律指导和规则，以便市场参与者能够理解他们的义务和权利，同时确保监管措施的一致性和可预测性。总体而言，CBDC跨境应用的法律框架和监管协调仍处于探索阶段。各国需要在保护本国利益的同时，积极参与国际合作，共同构建一个安全、高效、包容的全球CBDC生态系统。

（原文刊载于《政法论坛》2024年第6期）